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强化融资担保机构监管促进全省融资担保行业稳健发展

2017-12-07 16:49:03

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□山东省金融工作办公室 王新国


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金融业运行具有极强外部性和溢出效应,因此加强金融监管、防范金融风险、促进金融健康发展成为世界各国政府公共治理的共同选择。去年以来,全球“黑天鹅”事件频发,我国金融市场不稳定因素抬头,金融风险不断积聚,金融监管压力与日俱增。对于金融风险防控与监管工作,中央高度重视,去年12月份召开的经济工作会议明确指出,“要把防控金融风险放到更加重要的位置,下决心处置一批风险点,……,提高和改进监管能力,确保不发生系统性金融风险”。省委、省政府也高度重视金融风险和监管工作,今年省政府工作报告指出,目前“各种金融风险不容忽视”,明确要求依法依规应对处理各方面金融风险,“坚决守住系统性、区域性金融风险的底线”。根据中央和省委、省政府金融风险防控和金融监管工作部署,前不久召开的全省金融办主任座谈会对加强融资担保机构等地方金融组织的监管提出了明确要求。贯彻落实全省金融办主任座谈会精神,下步监管工作的总体思路是,坚持依法合规监管与促进行业转型发展并重,把加强监管与促进发展有机结合起来,强化对重点区域、问题机构和关键事项的重点监管、分类监管和综合监管,不断提升融资担保机构监管工作水平,促进全省融资担保行业合规稳健发展。


一、加强法人治理监管

完善的法人治理结构是融资担保机构科学决策、规范管理、持续健康发展的基础。近年来,我省融资担保机构按照《公司法》、《山东省融资性担保公司管理暂行办法》等法律法规要求,不断完善公司法人治理结构,取得了较好成效。但毋庸讳言,也有一些机构存在不少问题。有的虽然设置了“三会一层”,但存在董事长、总经理职责不清,董事长兼任总经理的现象;有的“三会一层”形同虚设,不能归位尽责,没有发挥应有的作用;有的股权结构不合理,大股东一股独大、滥用股东权利、“一言堂”现象突出,小股东合法权益难以得到有效保障;有的存在他人委托代持股份、实际控制人隐性持股等违规行为。针对上述问题,将强化对“三会一层”、股东构成、股权结构等方面的监管,督促机构切实提升公司法人治理水平。一是加强公司治理机制监管。指导各融资担保机构健全“三会一层”治理结构,明确划分董事会、监事会、高级管理层之间的职责,建立职责清晰、相互监督制约的机制;健全管理规章制度,完善议事规则,规范决策程序,定期召开会议对重大事项进行研究,提高决策科学性和管理规范性。二是加强股东资格审查。按照《山东省融资性担保公司管理暂行办法》等规定,在机构新设和变更中,严格审查股东特别是第一大股东资格,重点加强产业背景、盈利状况、信用信誉、出资能力等方面审核。其中,出资能力不仅关注一次性出资能力,更关注持续出资能力。加强股东资金来源审查,按照穿透原则和实质重于形式的原则,确保股东出资来源为合法自有资金,不支持银行理财、信托、专项资管计划等社会募集资金入股融资担保机构。建立第三方鉴证制度,通过引入律师事务所等第三方专业中介机构出具法律意见书,加强对股东身份和股东之间关联关系审查。三是引导优化股权结构。鼓励机构将自然人股权换让给企业法人,逐步减少自然人股东数量,提高法人股东股权占比。支持民营机构引进国有资本提高注册资本规模,优化股东结构和股权结构,增加国有股权比例。对于融资担保机构实际控制人向其控制的地方金融控股平台转让股权事宜,采取审慎监管态度,坚持一事一议,审慎予以审批。融资担保机构股权转让可能引起第一大股东、主要股东、实际控制人发生变化的,应事先与监管部门沟通,征求监管部门意见。四是加强股东行为监管。通过非现场监管、现场检查等监管措施,加强对主要股东、实际控制人的行为监管,促使其依法、依章程合规行使股东权利。对低于5%比例的股权转让、股权质押、股权拍卖等情况,机构要及时向监管部门备案。对股权代持等规避监管的行为实行“零容忍”,一经发现给予严厉处罚。未经监管部门同意,严禁融资担保机构股东以所持股权作为质押进行融资。


二、加强行政审批事项监管

按照有关监管法律法规规定,融资担保变更名称、组织形式、注册资本、公司住所、持有5%以上股权的股东,调整业务范围以及修改章程、分立或者合并等事项,属于行政审批事项,必须经过省地方金融监管部门批准。多年来,多数融资担保机构严格遵守上述规定,对有关事项按规定进行了申报变更。但日常监管和现场检查中发现,部分融资担保机构以不了解相关政策规定、不熟悉变更事项审批程序为由,未经批准对上述一项乃至多项需审批事项进行了擅自变更,有的变更事项甚至连续多年隐匿不报,通过多种方式遮遮掩掩。这些行为不仅违反了监管规定、性质恶劣,而且给机构今后运营埋下了风险隐患。比如,有的机构托关系、找门路,擅自在工商部门办理了股东变更,但股权转让资金划转不合规,埋下了股权纠纷的隐患。有的机构擅自变更了名称,导致改后名称与融资担保业务批复和经营许可证上名称不符,后续业务难以开展。有的机构擅自变更了地址,以致所担保客户与合作银行因不知其所踪而向监管部门投诉,既引起了不必要的恐慌和担心,也损害了公司的信誉和形象。对擅自变更事项,一经发现,省地方金融监管部门将下发监管函进行挂牌督办,明确整改目标、时限、责任以及对相关违规人员的处罚意见,并由市县监管部门负责督导,建立问题台账,确定专人定期进行跟踪检查,及时报告整改情况,确保按期完成;同时,把相关情况记录在案,并在年审和分类评级时予以重点考虑。对于机构擅自变更违规事项,认定后将在监管部门和省融资担保企业协会网站、有关新闻媒体进行公开曝光,同时向有关部门、银行机构进行通报。在违规事项限期整改期间,各级监管部门暂停对擅自变更机构所有行政审批事项的辅导、受理工作;对于已经受理的事项暂停审批。对于拒不进行整改或者在规定期限内未能完成整改的,将按照《山东省地方金融条例》有关规定,给予罚款等处罚,情节严重的暂停融资担保业务。


三、加强注册资本金和对外投资监管

注册资本金是融资担保机构开展融资增信业务的前提,也是银行机构担保业务准入时考虑的重要条件。考虑到融资担保行业融资增信的特殊性,在新一轮商事制度改革中,国家仍然要求融资担保机构注册资本金要一次性缴足,不允许认缴、分期到位。对于暂时尚未充分使用的注册资本金,不允许以各种方式抽逃出资,应该本着流动性、安全性和收益性的原则,合理进行匹配,确保融资担保主营业务的顺利开展。首先,要确保资金具有较强的流动性,可随时根据融资担保业务需要进行变现;其次,要确保资金安全,尽可能降低注册资本本金损失概率;第三,在流动性强、安全性高的基础上,争取有较高的收益。按照上述原则,注册资本金除部分存放于银行,以应对缴纳银行保证金、承担代偿责任和临时性现金需求外,其余部分可以按照监管规定对外进行投资。《山东省融资性担保公司管理暂行办法》第4条规定,“融资性担保公司以自有资金进行投资,限于国债、金融债券及大型企业债务融资工具等信用等级较高的固定收益类金融产品,以及不存在利益冲突且总额不高于净资产20%的其他投资”。具体实践中,各机构结合实际情况开展了有益探索,有的进行了短期财务性投资,有的开展了委托贷款,有的对其他企业进行了股权投资,有的投资设立了财务顾问、投资咨询、股权投资、资产处理等下属法人企业。从前期日常监管和现场检查情况看,存在不少问题,如有的机构投资期限品种与融资担保业务不匹配,对流动性产生了一定影响;有一些机构存在违规行为,有的通过应收账款、与股东往来款、委托贷款或者其他投资形式变相抽走了资本金,有的除固定收益类产品外的其他投资超过了20%,为赚取较高资金收益大量投资信托理财产品、进行委托贷款,逾期不能收回的事例不在少数;有的通过出资设立的企业对外举债融资加长加大杠杆,形成了较大的风险隐患。对于这些问题,各级监管部门将给予高度关注,并从以下方面加强监管。一是加强对20%比例限制的监管。对于投资超过20%规定的机构,将下发监管函要求限期整改,视情况采取限期整改、暂停业务、不予通过年审等监管措施。二是强化资金投向监管。今后,禁止投资于信托理财产品,禁止通过委托贷款方式对外发放贷款。对于已经发生的上述两项业务,到期后马上回收,不允许再续作。对于固定收益类投资和股权投资,强化投资品种与期限结构匹配性监管,引导做到品种结构合理,存续期限合理,做到业务结构与期限相匹配。三是加强单笔大额投资监管。密切关注额度超过500万元或超过对外投资总额度的5%(二者孰低原则)的单笔投资和关联投资,高度关注向被担保客户进行的任何形式的投资。四是加强对所投资设立法人企业监管。建立事前沟通机制。对于出资1000万元以上,设立股权投资、投资基金、资产管理等法人机构的,要事前与设区市地方金融监管部门沟通,征求相关意见。建立事后报备制度。融资担保机构出资设立各类法人企业的,要在完成工商登记注册后7个工作日内,向所在县(市、区)监管部门备案,设区市监管部门每月定期汇总,向省监管部门备案。加强下属法人企业资产负债管理。对于法人企业对外举债、或通过明股实债方式融入资金、对所担保企业投资等行为给予严格监管,实行并表管理,坚决杜绝加长杠杆、无限放大担保倍数等行为。


四、加强高管人员事中事后监管

根据《国务院关于第二批取消152项中央指定地方实施行政审批事项的决定》(国〔2016〕9号),2016年2月,银监会取消了对融资性担保机构董事、监事和高级管理人员任职资格核准。但与此同时,国发〔2016〕9号明确规定,取消任职资格审核后,“要抓紧做好取消事项的后续衔接工作,切实加强事中事后监管”。对于融资担保机构高管人员事中事后监管,《山东省融资性担保公司监督管理实施细则》第十九条规定,“融资性担保公司变更董事、监事、高级管理人员的,应于变更决定作出之日起15日内以公文形式向省地方金融监管局进行备案,对于不符合任职条件的董事、监事及高级管理人员,监管部门有权要求机构予以更换”。具体监管工作中,将采取如下措施:一是强化任前谈话监管。对新任职的董监高等高管人员,由所在地设区市监管部门进行监管谈话,对于大型国有融资性担保机构,由省地方金融监管部门进行监管谈话。通过监管谈话方式,对融资担保机构经营规则和监管规定进行充分明示,确保在进入岗位之前,对行业特殊性和有关监管要求有充分认识。二是强化履职能力测试。以《担保法》、《公司法》、《物权法》、《山东省地方金融条例》、《山东省融资性担保公司管理暂行办法》和《山东省融资性担保公司监督管理实施细则》等为重点,对新任董事、监事和经营层等高管人员进行履职能力测试,测试合格的纳入高管人才库实施动态管理;对考试未能通过的,提出建议予以更换的监管意见函。三是强化行为合规监管。根据非现场监管和现场检查反馈信息,以违反监管政策规章和公司管理制度、酿成重大风险事件以及其他不能胜任职务的负面行为为重点,每年对高管人员合规履职情况进行综合量化评价,据此提出监管意见函。对于国有融资担保机构的高管人员,将监管意见函定期发送其第一大股东或当地政府,提出具体监管意见和任职建议。对于民营机构的高管人员,将监管意见函定期发送其第一大股东和当地监管部门,提出具体监管意见和任职建议。


五、加强客户保证金监管

融资担保机构为分担融资担保业务风险,在符合有关监管规定的前提下,经与所担保客户充分协商一致,按照担保业务额度的一定比例收取客户保证金无可厚非。为规范融资担保机构客户保证金管理,省金融办2012年转发《融资性担保业务监管部际联席会议关于规范融资性担保机构客户保证金管理的通知》,对于开设专门银行账户、签署管理三方协议、强化保证金监管等提出了明确要求,取得了积极成效。但最近,省里接到了多起涉及客户保证金的投诉,反映有的机构虽然对外承诺不收取客户保证金,但私下仍然继续收取,且没有设立专门账户;有的机构虽然设立了专门账户,但客户保证金仍与其他资金混用,管理极为混乱;有的机构挪用或占用客户保证金,向银行存出保证金、违规对外投资放贷,担保关系解除后不能及时返还,有的甚至编造各种理由拒不返还收取的保证金。对于这些投诉问题,监管部门高度重视,主要是客户保证金不同于机构自有资金,从会计角度看,客户保证金是预收账款,属于负债的范畴;从法律角度看,在被担保客户严格履行合同义务、没有违约,融资担保机构没有为其进行代偿之前,客户保证金的所有权属于被担保客户,融资担保机构无权动用。因此,那种认为客户保证金单户收取额度小,客户完成履约后拖延一段时间返还也没关系的想法是错误的,收取后自由支配对外进行投资等行为是违反监管政策规定的。对于客户保证金问题,将集中开展一次违规行为专项规范整顿,依法查处融资性担保机构高额收取、变相收取、挪用或占用客户保证金等违规行为,切实防范相关风险。一是对客户保证金开户情况进行检查。机构不收取客户保证金的,要作出公开郑重承诺,向监管部门出具承诺函,并在机构适当位置予以悬挂。收取客户保证金的,重点检查是否设立专用账户进行专户存储,是否存在与基本账户、一般账户等其他账户混用等情形,是否与设区市监管部门、托管银行签订三方托管协议。二是对客户保证金用途进行检查。系统查阅所签订的担保合同,重点检查是否存在除代偿用途之外的其他违规挪用客户保证金的行为,一经发现、限期整改。三是对客户保证金业务情况进行检查。了解客户保证金业务构成、总体规模、到期时间,并对涉访涉诉事项进行检查。对于检查中发现的问题,限期进行整改。对于情节严重的机构,将采取限期整改、暂停业务、建议更换高管人员等监管措施方式。对于不收取客户保证金的机构,将在扶持政策、分类评级时予以适度倾斜。


六、加强担保风险准备金计提监管

融资担保机构承担着帮助市场主体分散风险的重任,不断增强自身风险防控和应对能力至关重要。提取风险准备金,是金融机构通行的做法,有利于防范可能发生的流动性风险,促进金融机构健康发展。对于融资担保机构风险准备金计提,《山东省融资性担保公司管理暂行办法》第四十五条规定,“融资性担保公司应当按照当年担保费收入的50%提取未到期责任准备金,并按不低于当年年末担保责任余额1%的比例提取担保赔偿准备金。担保赔偿准备金累计达到当年担保责任余额10%的,实行差额提取。差额提取办法和担保赔偿准备金的使用管理办法由省金融办另行制定”。在当前我国实体经济下行压力不断加大,实体经济风险不断向金融领域传导,融资担保行业代偿损失不断增加的形势下,各机构要严格按照上述要求,计提未到期责任准备金和担保赔偿准备金。同时,为应对由外部宏观因素引起的系统性风险,以及由于风险偏好定位过高导致的异常性风险,对冲担保风险非预期损失,建议大家还要提取一般风险准备,按照年终税后净利润的5%进行提取,一般风险准备金累计达到担保余额10%后,可以实行差额提取。

关于准备金企业所得税税前扣除问题,最近财政部和国家税务总局予以了明确,符合条件的担保机构按照不超过当年年末担保责任余额1%的比例计提的担保赔偿准备,允许在企业所得税税前扣除,同时将上年度计提的担保赔偿准备余额转为当期收入;按照不超过当年担保费收入50%的比例计提的未到期责任准备,允许在企业所得税税前扣除,同时将上年度计提的未到期责任准备余额转为当期收入;实际发生的代偿损失,符合税收法律法规关于资产损失税前扣除政策规定的,应冲减已在税前扣除的担保赔偿准备,不足冲减部分据实在企业所得税税前扣除。


七、加强网络借贷平台(P2P)担保业务监管

近年来,P2P平台发展迅猛,但由于普遍存在资本实力不强客户、征信信息缺乏、经营信息不透明、网络技术安全隐患以及风险意识缺乏等问题,停业及问题平台数量众多,P2P行业存在着较大的风险。前期,按照我省互联网金融业务风险专项整治工作统一部署,我们对全省融资担保机构参与P2P业务情况进行了调研摸底。从摸底情况看,部分机构为互联网借贷平台进行了业务担保,还有极个别机构自己或通过关联企业开设了互联网借贷业务平台,并为其进行了担保。对于与网络借贷平台的业务合作,希望各融资担保机构要审慎开展,对于其中存在的潜在风险,要高度重视,并采取切实有效的防范措施。一是要按照全省互联网金融业务风险专项整治工作的要求,加紧清理现存的P2P担保业务,做好现存业务的统计汇总、解包还原、增强保障措施等工作,降低业务潜在风险,业务到期后不得再继续为其提供融资担保。二是严禁融资担保机构假借自设或第三方P2P平台,以提供担保为名从社会上融入资金供自己使用,或者违规为资金需求方提供自有资金进行变相投资。三是未经省地方金融监管部门批准,严禁融资担保机构新设互联网金融借贷平台;已经设立的平台,要按照互联网金融业务规范整顿的要求进行整改,并与融资担保机构进行有效隔离。


八、加强非现场监管

非现场监管是融资担保机构监管的重要手段,在监管流程、风险识别判断、监管行动制定和实施中发挥着重要作用。多年来,我省高度重视非现场监管工作,通过定期汇总分析研究统计数据、开展行业年审、实施分类监管评级,对我省融资担保机构以及行业经营管理情况、担保业务活动、风险状况等进行综合分析研判,捕捉苗头性、趋势性风险信号,督促各机构完善内部控制和全面风险管理体系,有力提升了行业风险预警能力和监管有效性,提高了机构风险管控能力和服务实体经济的能力。随着融资担保市场的变化,担保业务结构、风险特征出现了新的变化,暴露出在非现场监管制度和实践中还存在一些问题,如相关数据不准确,数据填报不及时,年审事项整改不到位,分类评级结果与实际运营结果相悖离等等,有必要进一步完善非现场监管体系,提高非现场监管的及时性、有效性和准确性。一是加快监管信息系统建设。上线运行后,可实现数据申报、查验稽核、风险预警、综合分析等功能,形成线上线下相结合,实时监测与日常监管相补充的立体化、全方位监管体系。各机构要适应监管现代化、信息化的要求,加大资金、人力、物力等投入,加强自身业务、财务、管理等模块信息化建设,形成满足自身业务需要、与全省监管系统有机衔接的信息化操作平台。要指定具体部门和专职人员,负责监管信息系统相关各项数据和信息的填报录入工作,积极参加省里组织的系统使用培训,力争在短期内熟练使用监管信息系统。要本着完整、及时、准确的原则,按照监管信息系统要求,做好机构基本信息、业务数据填报,历史文档上传,变更事项申报等工作,确保跟上全省监管信息化的大趋势,不拖全省监管信息化的后腿。二是强化重大事项监管。加强信息披露监管,对于依法应对外披露的重要事项,各机构要通过监管部门指定媒体以适当形式及时予以披露。严格重大风险事件报告制度,对发生的可能严重危及正常经营、偿付能力和资信水平,以及影响地区金融秩序和社会稳定的事件,要在第一时间向属地监管部门报告。对于发生的融资担保群体性事件,注册资本5000万元以上、在保余额5亿元以上机构破产解散事件,重大担保诈骗、代偿损失或投资损失等事件,要在24小时以内逐级向省地方金融监管部门报告。建立重要机构重大事项直报制度,注册资本5亿元以上大型融资担保机构的重大事项、突发事件,除按照市、县(市、区)地方金融监管部门有关要求逐级报送重大事项外,要同时直报省地方金融监管部门。三是加强行业统计数据分析。各机构要严格按照会计制度和行业统计制度要求,客观、公允、及时、完整的填报相关统计数据,并在月度、季度和年度的时间结点及时上报。监管部门将在汇总数据的同时,对重点指标进行监管,并加强历史数据、行业平均水平的比对分析,全面揭示风险问题,准确研判潜在风险。四是强化行业年审和分类评级监管。对年审办法和分类评级办法进行修订。对于年审中发现违规问题拒不按规定进行整改或在规定时限内未能整改到位的机构,不予通过年审;对于未能通过年审的机构,在调查事实清楚、援引依据充分的基础上,引导其主动提出退出申请,按有关规定程序积极稳妥地退出市场;对于逾期未报送相关材料的机构,视为未通过年审。按照有利于分层管理、分类施策的原则,在进行现场检查、核对有关材料的基础上,结合年审工作对机构进行评级。强化分类评级结果运用,根据评级结果对不同机构采取差异化监管。


九、加强现场检查监管

2012年以来,全省累计检查融资担保机构931家次,从检查情况来看,违规问题比较集中,主要是资本金运用违规、客户保证金管理不规范、风险管理制度不落实以及存在擅自变更核心事项等问题。部分机构屡改屡犯,存在违规问题年年检查年年有、年年整改年年犯的现象。下一步,我们将有的放矢,进一步完善现场检查制度,并对调整现场实施方案进行调整完善,实施分类监管,强化对问题机构和大型机构的重点监管。一是分类确定检查的重点和频次。针对国有、民营融资担保机构不同性质,区分检查的重点。对于经营规范的融资担保机构,降低现场检查频次,对于历次检查中发现问题严重,且屡改屡犯的机构,相应提高现场检查频次。二是开展随机临时检查。按照随机原则,临时确定被检查机构和检查时间,提高检查的针对性和有效性。三是开展专项检查。针对非现场监管中发现的集中性问题,开展专项检查,及时摸清存在问题真实情况,把潜在风险化解在萌芽状态。四是强化现场检查结果的运用。对现场检查问题较多的机构,进行挂牌督办,明确整改期限,建立整改台账。对于拒不进行整改、或者整改进展缓慢、整改效果不明显的机构,依法加大处罚措施,暂停有关事项行政审批,在分类评级、机构年审时予以重点关注。


十、加强机构市场退出监管

随着经济形势的变化和自身运营能力的下降,部分融资担保机构业务逐渐萎缩,人员逐步缩减,经营出现了困难,有的机构在积极谋求转型到其他行业发展,有的机构与其他机构进行了兼并重组,还有的机构主动要求退出融资担保市场。针对这种情况,我们将按照减量增质、妥处风险的总体要求,积极稳妥地开展机构退出工作。一是引导机构有序退出。支持有退出意愿的机构主动提出退出申请。通过定期排查和统计分析等手段,梳理一批长期游离于主营业务之外的机构,引导其主动提出退出申请。对于分类监管评级为E级,经整顿仍达不到要求的机构,指导实施市场退出。二是依规履行退出程序。按照《关于做好融资性担保机构申请退出有关工作的通知》要求,指导机构做好递交退出申请、股东会决议、财务审计报告、债权债务协议、连带清偿责任承诺书面材料等工作,及时缴回经营许可证正副本、批复文件原件和营业执照复印件,依规履行申请、调查、审核、公示、备案、注销流程,认真审核机构退出申请。三是及时办理有关手续。退出审批程序履行后,指导机构摘除统一标志牌,及时到工商行政管理部门提出名称变更申请,取消公司名称中的“融资担保”字样,并继续履行好在保责任。四是切实防范退出风险。指导退出机构认真履行事前与合作银行达成协议,继续承担未到期在保责任义务,及时退还收取的客户保证金,切实做好退出后突发事件的处置和风险化解工作。

 



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