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浅议2021年地方政府选择项目投融资模式的倾向性

2021-03-26 17:14:06

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通过这篇短文章,我们将从模式回顾、政策影响及可选模式的优先级三个方面,浅议下今年地方政府选择项目投融资模式的倾向性。


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首先,我们回顾一下过去几年存在的几种政府投融资模式。


根据市场化的程度不同,地方政府过去采用的项目投融资模式可以大致分为以下几类:


1.政府直接投资。例如学校、医院、保障房等公益性较强的民生类工程,其建设资金的主要来源是政府财政直接出资。


2.政府配套部分资金,其余缺口资金发行专项债。即地方政府为了筹集资金建设某项具体工程而发行专项收益债券。该模式由政府主导,通常要求项目自身收益良好,能够覆盖债券本息,实现资金自平衡。


3.政府和社会资本合作,即PPP模式。PPP模式下,项目回报机制有三种,分别是政府付费、可行性缺口补助和使用者付费。政府付费部分(补贴)通过纳入中长期财政预算的形式,保障项目还款来源及社会资本的合理收益。


4.在特定领域(如区域综合开发等),政府授权、市场化运作的ABO模式。该模式通过“政府授权平台公司平台公司选择社会投资人合作方组建项目公司项目公司负责项目及配套资源开发”的路径,并通过项目自身收益和相关资源收益,偿还项目融资本息和运营成本。


5.在特定领域(电力、电信、燃气等),完全由社会投资人自负盈亏的特许经营模式,即政府招标选取特许经营者负责项目的投资、建设和运营,并通过项目自身收益,偿还项目融资本息和运营成本。


其次,我们初步分析一下,近期出台的哪些主要政策会影响上述模式的运用。


随着陆续出台的减税降费政策以及房地产市场的调控,地方政府财政收入增长缓慢,很多地方还出现了下降,这都限制了地方政府直接投资规模的增长。


专项债是目前各地政府筹措基础设施建设资金的重要渠道,2021年1月,财政部印发的财预〔2021〕5号以及2月财政部发改委联合印发的财办预〔2021〕29号文件,除要求对专项债项目实施穿透式监测外,再次强调了合规审核与风险防范。


随着财金〔2020〕13号、财金函〔2020〕59号等文件的发布,PPP政策除了缺少上位立法外,国家各部门用于指导操作方面的政策趋于完善。


由于《政府投资条例》的出台,政府授权、市场化运作的ABO模式应运而生。该模式属于地方政府的一种实践,没有政策支持,它是在项目获得社会投资人认可的情况下进行的。


特许经营模式则在政策上相对稳定。

    

最后,我们从规模潜力、融资信用支持和确定性三个维度进行分析比较,预计地方政府选择模式的倾向。


1.从规模潜力分析比较


政府直接投资由于地方财力的限制,以及疫情对经济、财政收入的冲击,依靠政府财政直接投资的项目投资额度增幅将十分有限。


2020年新增专项债3.6万亿,有专家预计2021年专项债新发行规模会有一定幅度降低。据了解,2020年专项债限额为14.5万亿元,截至2020年12月末,债务余额为12.9万亿元,在不考虑限额提高的情况下,可新增规模仅有1.6万亿。债务限额空间有限,且专项债已有明显“退坡”趋势。


2020年,PPP落地投资规模大约11万亿,而地方一般公共预算支出接近19万亿,按照模型初步测算,尚有新增8-10万亿的规模空间。另外,截至2020年11月末,在全国2693个有PPP项目入库的行政区中,1485个行政区PPP财承低于5%,只有28个行政区超10%红线,尚有较大的财承空间。


ABO模式及特许经营模式局限于现金流稳定、风险小的、社会投资人充分认可的领域,但这类项目在政府投资领域较少。


因此,从潜力的角度看,PPP模式最优,专项债次之,特许经营、ABO、政府投资其次。


2.从融资信用支持分析比较


政府直接投资信用度最好;


专项债次之,有省级信用背书;


PPP模式收益不足部分由政府补贴,并纳入中长期预算;


ABO模式在土地收入能否按计划实现、土地收入如何合规用于平衡项目投入两个方面存在极大的不确定性。


特定领域的特许经营,有稳定现金流,收益好;


因此,从信用角度分析,政府投资最优,PPP、专项债次之,然后是特许经营、ABO。


3.从确定性分析比较


专项债有明显的退坡趋势,监管部门近期也明确了穿透式监管的要求,具体项目落地存在一定的不确定性。


PPP已形成项目入、退库的动态调整机制。财政部PPP中心项目管理库2017-2020年项目落地率分别为38.2%、54.2%、67.1%、72.8%,落地率逐年提升。在项目合规、符合市场正常条件的前提下,目前绝大部分项目是可以实现落地的。


ABO模式由于缺乏政策支持,融资落地率低。特许经营模式政策相对成熟,且有部分实践案例。


因此,从确定性的角度看,政府投资最优,PPP、专项债次之,之后是特许经营,再后是ABO模式。


综上,从以上几个维度分配影响权重,我们认为规模潜力最大,其次是融资信用度,之后是确定性。因此,如果规模潜力优先,再综合融资信用度、确定性,则PPP模式最优,其他次之;


如果融资信用度权重最大,结合规模潜力及确定性,则专项债最优,PPP等次之。


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